Af Thomas de Laine

Kan sådan en køre i 14 år? Muligheden bliver åbnet i kommende Movia-udbud. BYD-elbus på linje 18 ved Nuuks Plads 3. januar 2020. Foto: Thomas de Laine.

Movias kommende udbud bliver enklere, og der vil ske en modernisering på udbuds- og kontraktområdet. Det besluttede trafikselskabets bestyrelse på sit møde i september. Forinden havde Movias administration undersøgt markedet og mulighederne og var nået frem til det forslag, som nu er tiltrådt.

Flere af ændringerne betyder et brud med hidtidig praksis i Hovedstadsområdet:

• Fremover afgøres udbud efter prisen alene, dog med mulighed for inddrage visse elementer af kvalitet.

• Movias kontraktkrav vil som hovedregel være funktionskrav og baseret på gældende love og standarder. Kun undtagelsesvist vil Movia stille afvigende, højere krav.

• Opfølgningen på både nye og eksisterende kontrakter skal så vidt muligt baseres på data frem for manuelle processer, og det første skridt vil være opgørelsen af grad af udført kørsel i nye kontrakter.

• Kontraktlængden bliver op til 14 år for emissionsfri enheder (det vil indtil videre sige elbuskontrakter).

Derimod vil Movia efter nærmere eftersyn ikke ændre på regler og kompensationsmodeller for ændringer i kontrakternes omfang, altså når den aftalte kørsel udvides eller indskrænkes i antal køreplantimer eller busser.

Movias udbud op til i dag

Movia og trafikselskabets forgængere HUR og HT har afviklet omkring 40 større udbud af almindelig rutekørsel siden den usikre begyndelse for 32 år siden, hvor en ny HT-lovs paragraf 3 i foråret 1989 pålagde trafikselskabet at udlicitere dele af buskørslen. Måden at bruge udbud og kontrakter på udviklede sig over tid, hvor kvalitetsparametre i tildelingen, bod og bonus for kvalitet og flere aspekter af miljøforhold efterhånden fik større og større betydning.

Man arbejdede helt fra første runde med, at vindertilbuddene blev valgt ud fra både pris og kvalitet - det, der i EU-udbudsjargon også er kendt som tildelingskriteriet "det økonomisk mest fordelagtige tilbud" (EU-udbudsreglerne gjaldt dog først fra 1. juli 1994 og dermed fra 5. udbudsrunde). Med årene har forskellige aspekter af kvaliteten fået større og større vægt, og prisen vejer tilsvarende stadigt mindre, når tilbuddene skal vælges - nu ofte under 50 procent. Ydermere er reglerne for, hvordan den tilbudte kvalitet scores, blevet mere komplekse, og denne del af udbudsmaterialet fylder en del.

Fra og med 11. udbudsrunde, som iværksattes midt i 2001, gik man desuden over til udbudsformen "udbud efter forhandling", som dels indebærer, at kun virksomheder, der er blev prækvalificerede, har mulighed for at byde, og dels at der gennemføres en eller flere forhandlinger med tilbudsgiverne om deres først afleverede tilbud. Efter hver runde kan det enkelte bydende busselskab indlevere et justeret tilbud, og efter den sidste forhandlingsrunde vælges det bedste af de endelige tilbud. Både prækvalifikation og forhandling forlænger den samlede udbudsproces og gør den alt andet lige mindre gennemsigtig, men udbudsformen rummer også bedre muligheder for, at de endelige tilbud ligger tæt på, hvad trafikselskabet ønsker sig.

Visse af de ændringer og tilføjelser til udbudsmaterialet, der er sket over årene, skyldes tydeligt, at man har forsøgt at indbygge nye regler, der skulle undgå gentagelsen af et eller andet problem. Det er også karakteristisk, at de dele, som vedrører miljø, design og busindretning er vokset meget betydeligt.

Udbudsmaterialet til HTs 1. udbud i august 1989 fyldte 55 sider i skrivemaskineskrift, og udbuddet var afgjort 4-5 måneder senere. Til sammenligning udgjorde udbudsmaterialet til Movias udbud A19 246 sider i et layout med væsentlig flere tegn pr. side. Udbudsmaterialet blev udsendt i januar 2020, og afgørelsen faldt 8 måneder senere.

Modernisering og forenkling

Med henblik på en modernisering og forenkling - og vist også administrative besparelser, selvom det ikke fremgår direkte - har Movia gennemgået det kontrakt- og udbudsmateriale, man indtil nu har anvendt, og man har inddraget analyser af markedet og incitamentsstrukturer. Derudover har Movia foretaget en høring blandt relevante parter, herunder brancheforeningen Dansk PersonTransport (arvtageren for Danske Busvognmænd og i helt gamle dage Landsforeningen Danmarks Bilruter) og Transportministeriets departement (der står for statens udbud af jernbane- og færgedrift).

Det nye kontraktgrundlag forventes også at blive forelagt busoperatørerne i forbindelse med markedsdialogen om det kommende udbud A21, Movias 21. udbud af almindelig rutekørsel. Dette udbud er pt. langt i forberedelsesprocessen, og trafikbestillerne - regionerne og kommunerne - har frist her i oktober måned for f.eks. at beslutte sig for, om de ønsker emissionsfri kørsel på deres involverede linjer.

Overgang til "laveste pris"

Movia skifter altså fra at bruge et tildelingskriterium, hvor forholdet mellem pris og kvalitet er bedst, til at give kontrakten til busselskabet, som tilbyder den laveste pris. Det bør bemærkes, at dette selvfølgelig ledsages af absolutte (mindste)krav til kvaliteten i udbudsmaterialet, hvor man hidtil i højere grad har ladet den tilbudte kvalitet være et konkurrenceparameter. Desuden skal vindertilbuddet naturligvis stadig være konditionsmæssigt. Derfor er konsekvensen ikke, at Movia vil få tilbud baseret på meget lav kvalitet for at kunne give en lav pris. I stedet får man en mere forudbestemt kvalitet, men konkurrence om at producere den ønskede busdrift billigst muligt. Laveste pris har i øvrigt i flere tilfælde været anvendt af andre trafikselskaber i landet. En fordel ved at tildele efter laveste pris er, at det bliver betydeligt simplere at afgøre et udbud, og der vil i øvrigt også være færre knager at hænge en eventuel påstand om manglende ligebehandling op på.

Funktionskrav, love og standarder

Movias udbudsmateriale rummer en stor mængde detaljerede krav. Alle kravene har været gennemgået for at vurdere, om de stadig var relevante, og i den forbindelse har Movia også hørt sine operatører. Man kom generelt frem til, at der med fordel kunne henvises til love og standarder frem for nogle af de detaljerede krav. Derudover vil Movia gerne bruge funktionskrav i stedet for detaljerede krav, hvor man f.eks. blot stiller krav om automatisk stoppesteds- og zoneannoncering i busserne, men ikke tekniske krav til, hvordan det skal fungere eller lyde. Movia har identificeret et økonomisk potentiale i at revurdere sine krav til bussernes indvendige og udvendige udseende - et område, hvor kravenes omfang som allerede nævnt er vokset betydeligt med tiden.

Kontraktopfølgning baseret på data

Movia har gennemført flere justeringer og forenklinger af kontrakternes brug af bod og bonus, opgørelse af berettigelse til kontraktforlængelse ved høj kvalitet osv. Det er på dette område, man f.eks. opgør omfanget af udgåede ture og modregningen i betalingen, håndtering af kvalitetsbrister og opgørelse af målt kvalitet, der giver bonus osv. En slags paradigmeskift, man lægger op til, er en overgang til at basere kontraktopfølgningen mere på data frem for manuelle registreringer og processer.

I første omgang vil Movia kaste sig over at opgøre graden af udført kørsel ved hjælp af data, nærmere bestemt realtidsdata og Rejsekort-data, hvis kvalitet og anvendelighed med andre ord forventes at være god nok til dette formål. Movia regner med, at tilgangen vil skærpe det økonomiske incitament til, at mest mulig kørsel bliver gennemført, men også til, at de aftalte data leveres, hvilket igen vil forbedre Movias trafikinformation. Med andre ord vil det også være et incitament for operatørerne til, at oppetider, fejlretning og procedurer for de involverede systemer får den nødvendige opmærksomhed. Det fremgår dog også af bestyrelsesmaterialet, at Dansk PersonTransport mener, at den databaserede opfølgning vil give operatørerne mere administration end den hidtidige ordning.

Endelig har Movia besluttet helt at udfase ordningen om bod og bonus baseret på udviklingen i passagertal. Denne ordning skulle have givet incitament til at tiltrække flere passagerer gennem god kvalitet og udvikling. Ordningen har dog i praksis allerede været under udfasning i en årrække, idet den ikke har indgået i nye kontrakter siden 2015.

Kontrakter op til 14 år

I de seneste år har Movia sendt kørsel med emissionsfri busser i udbud med 10-årige kontrakter med mulighed for forlængelse i 2 år, såfremt operatøren har leveret den aftalte kvalitet. De 10-årige kontrakter kom på bordet, fordi der var behov for ekstra sikkerhed for at have arbejde til materiellet i hele dets levetid, hvis busoperatørerne skulle investere i elbusser. Alternativet havde formentlig været noget dyrere kontrakter, fordi operatørerne måtte tage sig betalt for den ekstra risiko, og/eller færre tilbud på opgaven i det hele taget. Nu er elbusser dog ved at være blevet normalen.

Movia vil ændre længden af den obligatoriske kontrakt for emissionsfri kørsel til at være 6 år, ligesom det siden slutningen af 1990'erne har været for dieselbuskontrakter. Og man vil videreføre den praksis, Movia indførte i slutningen af 2000'erne, hvor der derudover er mulighed for at forlænge kontrakten i flere perioder à 2 år, hvis operatøren har leveret den aftalte kvalitet i den foregående periode. Dette "kontraktforlængelsesarrangement" fungerer som incitament for operatørerne til at levere høj kvalitet. Movia vil dog nu også hæve den maksimale længde på kontrakten, nemlig fra 12 år til 14 år, således at der kan blive tale om fire forlængelser à 2 år - men altså kun for kontrakter med emissionsfri kørsel.

Af materialet til Movias bestyrelse fremgår det, at de 12 år historisk set har været fastlagt med udgangspunkt i den tekniske levetid for dieselbusser, som man mente var 12 år. Det er et tal, der har figureret i branchen i mange år, selvom mange busser har haft både længere og kortere levetid end det. Movia peger på, at 14-årige frem for 12-årige kontrakter kan begrundes i en forventet længere teknisk levetid for emissionsfri busser, ligesom man kan håbe på en lavere tilbudspris, når kontrakten er længere. Den maksimalt tilladte kontraktperiode vurderes efter EU-reglerne at være 10 år med mulighed for 50 procents forlængelse, forudsat at afskrivningen af aktiver, der stilles til rådighed af operatøren, kræver det. Med 14 år lægger Movia sig lige under dette loft.

Samme regler for at udvide og indskrænke

Der har gennem mange år været regler i udbudsmaterialet, der bestemmer hvor meget kørslen i en kontrakt kan udvides eller indskrænkes, og hvilken form for kompensation, operatøren har ret til i den forbindelse. Movia har som trafikselskab behov for at kunne ændre i kørselsomfanget undervejs i kontraktperioden, sådan at man f.eks. kan imødekomme den bestillende kommune eller regions ønsker til linjeændringer, reduktion af det samlede kørselsomfang eller andet. Men samtidig har busoperatørerne behov for en vis sikkerhed for, at de kan tjene penge på deres investering i busmateriel og busanlæg mv., ligesom personalemæssige ændringer kræver et vist varsel. Tilsvarende er det ikke nødvendigvis uproblematisk at udvide kørslen i en kontrakt.

Reglerne under Movia sætter nogle grænser for, hvor meget der kan udvides eller indskrænkes i forhold til kontraktens oprindelige antal køreplantimer og busser. Dette "nulstilles" efter 6 år, hvis kontrakten forlænges ud over denne periode. Når der alligevel er behov for at ændre ud over dette niveau, udløser det kompensation til operatøren efter særlige regler.

Movia har vurderet, at der dels stadig er behov for reglerne om udvidelser og indskrænkninger, og dels at de faktisk har været tilstrækkelige, f.eks. i forbindelse med de store ændringer ved Nyt Bynet, da metrocityringen åbnede. Særligt for elbusser kan der dog være behov for lidt snævrere rammer, da elbussernes rækkevidde i køretid eller kilometer kan være begrænset. Movia har desuden i de eksisterende elbuskontrakter en ekstra pligt til at kompensere operatørerne ved udvidelser og indskrænkninger, fordi der vurderes at være et umodent brugtbusmarked på dette område. Det er dog tanken at aftrappe denne kompensationsordning i takt med modningen af markedet for brugte elbusser.

Kilde: Dokumenter vedr. bestyrelsesmøde i Movia 16.09.21