Af Thomas de Laine

Groft opdelt findes der tre former for buskørsel i Danmark (lovgivningen opererer med flere forskellige former):

• rutekørsel
• fjernbuskørsel
• turistkørsel

Vi forlader turistkørslen her, da Myldretid.dk generelt ikke beskæftiger sig med turistbuskørsel, og koncentrerer os om rutekørsel og fjernbuskørsel. Begge dele er rutekørsel, altså kørsel efter fast rute og køreplan, men der skelnes mellem rutekørsel inden for et amt eller over én amtsgrænse og fjernbuskørsel over mindst to amtsgrænser. Rutekørsel og fjernbuskørsel er organiseret på forskellige måder i Danmark. Vi begynder med rutekørslen.

Trafikselskaber er ikke busselskaber
I 1970'erne kom lovene om HT og de amtskommunale trafikselskaber, der normalt blot kaldes trafikselskaberne. I Hovedstadsområdet, dvs. Københavns, Roskilde og Frederiksborg amter og Københavns og Frederiksberg kommuner dannedes et fælles trafikselskab - Hovedstadsområdets Trafikselskab, HT -, mens der i resten af landet dannedes et trafikselskab for hvert amt med undtagelse af Fyns og Århus amter, hvor man ikke kunne nå til enighed om dannelsen af trafikselskaber.

Trafikselskabernes opgaver er især planlægning af buskørslen, dvs. fastlæggelse af ruter og køreplaner og koordinationen af ruter og køreplaner mv. Derfor overgik koncessionerne til ruterne såvel som myndigheden til at udstede koncessioner ved samme lejlighed til trafikselskaberne. Koncessioner er tilladelser, der både giver indehaveren ret og eneret til at køre ruten.

De busselskaber - primært DSB, privatbanerne og et større antal mindre, privatejede rutebilselskaber - der forinden udførte kørslen fik i stedet kontrakter om udførslen af kørslen for de nye trafikselskaber. Busselskaberne optræder på den måde som entreprenører, hvad de også normalt kaldes, og kontrakterne kaldes derfor entreprenørkontrakter.

Busselskaberne afleverer takstindtægterne til trafikselskabet og får i stedet en fast pris for den leverede kørsel, uanset passagerantal mv. Derved er der i øvrigt givet en vis økonomisk sikkerhed for busselskaberne, der særligt i kriseårene i 1960'erne og 1970'erne havde måttet klare sig med offentlige tilskud eller skære meget ned og eventuelt i sidste ende lukke.

Trafikselskaberne har, som man nok kan regne ud, underskud, eftersom bustrafikken som system betragtet ikke kan løbe rundt. Betalingen til entreprenørerne og administration og drift af trafikselskabet finansieres gennem taksterne og offentlige tilskud.

Siden 1997 har kørsel med DSBs tog inden for de enkelte amter endvidere været omfattet af trafikselskabernes takstsystemer - i HT-området har det dog været sådan siden slutningen af 1970'erne. Tilsvarende er metroen også med i takstsystemet i Hovedstadsområdet.

Der oprettedes i alt følgende trafikselskaber:
Hovedstadsområdets Trafikselskab (HT)
Vestsjællands Trafikselskab (VT)
Storstrøms Trafikselskab (STS)
Bornholms Amts Trafikselskab (BAT)
Sønderjyllands Trafik (ST), nu Sydbus
Vejle Amts Trafikselskab (VAT)
Ribe Amts Trafikselskab (RAT)
Trafikselskabet Ringkjøbing Amt (TRA)
Viborg Amts Fælleskommunale Trafikselskab (VAFT)
Nordjyllands Trafikselskab (NT)

Af disse er HT og TRA senere nedlagt. TRA opløstes i 1993 og overgik til et system svarende til de to amter uden trafikselskab (se nedenfor). HT blev i 2000 erstattet af Hovedstadens Udviklingsråd (HUR), og trafikselskabets opgaver fortsatte umiddelbart i Trafikdivisionen under HUR. HURs buskørsel markedsføres dog stadig under navnet HT, hvorfor denne forkortelse stadig anvendes i stor udstrækning.

Amter uden trafikselskab
I amterne uden trafikselskab, der siden 1993 udgør Fyns, Ringkjøbing og Århus amter, har amtet samme opgaver som trafikselskaberne har i resten af landet, men kun for så vidt angår regionalruter. Ved regionalruter forstås de ruter, der kører i mere end én kommune. Ruter i én kommune, herunder de fleste by- og lokalbusser, skolebusser, telebusser o.lign., er det den enkelte kommune, der er "trafikselskab" for. Det betyder altså blandt andet, at bybusserne i Århus og Odense ikke er under trafikselskaberne i de respektive amter. Herunder hører, at der ikke som udgangspunkt er fælles takstsystem med regionalruterne.

Hvem er kunde hos hvem? Lidt om incitamenter
Som buspassager er du som en naturlig følge af systemets indretning ikke kunde hos det busselskab, der kører bussen, men hos det trafikselskab, der har busselskabet som entreprenør. Måske tænker du så: "Jamen, er det ikke problem, at busselskaberne kan være ligeglade med passagererne, eftersom det ikke er dem, de lever af?"

Jo. Faktisk er det snævert set billigere for entreprenørerne, hvis der slet ikke er nogen mennesker med busserne. På det lange sigt opnår man dog næppe en ny kontrakt, hvis der ikke er nogen passagerer at køre med. Det ændrer dog ikke ved, at der er et incitamentsproblem, nemlig at busselskabet ikke har incitament til at holde på passagererne eller at få flere ind i busserne.

Vi kan kalde det for en "fødekæde": Passager er kunde hos trafikselskab. Trafikselskab er kunde hos busselskab. Busselskab er kunde hos chauffør.

Skal kvaliteten sikres, må trafikselskabet sikre sig, at busselskabet har et incitament til at levere god kvalitet. Det er klaret ved hjælp af de såkaldte incitamentskontrakter, der dog ikke anvendes alle steder. En incitamentskontrakt svarer til en resultatlønsaftale: En del af betalingen er afhængig af kvaliteten af det, der leveres. Heraf følger, at der skal findes et regelsæt for, hvornår der kan udbetales bonus eller opkræves bod, såvel som der skal være en form for kontrol med, hvilken kvalitet der leveres. Det er kvalitetsmålingerne, der danner basis for den resultatafhængige del af betalingen. I HUR har man Trafiktjenesten, der tager sig af kontrolopgaven, mens regelsættet er en del af entreprenørkontrakten.

En ordning er nødt til at anspore til den korrekte adfærd fra entreprenørens side. Således skal det altså være dyrere at have en udgået tur (det vil sige en aflysning) end at lade en bus afgå for tidligt. Også selvom man umiddelbart kunne mene, at en udgået tur burde være billigere, fordi intet busselskab for alvor kan undgå, at en bus nogensinde bryder ned, mens en for tidlig afgang er en fejl, der kan undgås.

Det sidste led i fødekæden - busselskabets relation til chaufføren - er der ikke i dag taget hånd om. Men der eksisterer et lignende incitamentsproblem i forhold til chaufførerne. Hvis chaufførerne altid handlede i busselskabets interesser, ville der aldrig være en bus, der kørte for tidligt, da det udløser en bøde, hvis trafikselskabet registrerer det. Men det sker alligevel, fordi chaufførerne (som alle andre mennesker) springer over, hvor gærdet er lavest, en gang i mellem. Problemstillingen er helt parallel, men dermed ikke sagt, at buschauffører på resultatløn er en god ide!

Overgang til licitationer
Som nævnt kører busselskaberne som entreprenører for trafikselskaberne på såkaldte entreprenørkontrakter. Imidlertid gik man i 1990'erne over til licitation. De gamle entreprenørkontrakter var 5-årige, og når de udløb forhandlede man sig frem til nye med de samme entreprenører. Der var imidlertid stigende utilfredshed med systemet, nok især fra politisk hold. Endvidere betød implementeringen af et EU-direktiv i 1994, at al buskørsel ud over særdeles små opgaver, skulle i udbud.

I HT-området gik man efter en ændring af HT-loven i 1989 igang, således at udliciteringen (dengang kaldt "privatisering") begyndte her i 1990. TRA gik igang i 1991, mens de øvrige trafikselskaber begyndte i 1994. Visse amter indgik dog både 5- og 8-årige kontraktforlængelser med virkning fra 1994 (inden de nye EU-regler fik virkning), hvorfor de første udbudsrunder i nogle amter fandt sted så sent som i 1999 og 2002.

I dag udføres al rutekørsel for trafikselskaberne på licitationskontrakter. Rutekørsel for kommunerne i de tre amter, der ikke har trafikselskab, har ikke hidtil været omfattet af EU-reglerne. De fleste af disse kommuner, har dog valgt at afholde licitationer alligevel. Tilbage står kun Århus Kommune, der fortsat ikke har udliciteret driften på bybuskørslen, der udføres af det kommunalt ejede Århus Sporveje.

Hvad er licitationer?
Lad os med det samme aflive et par myter om licitationer:

• Udlicitering er ikke lig med privatisering
• Ved en licitation vælges ikke altid det billigste tilbud
• Licitation er ikke et engangsfænomen; den samme opgave genudbydes med mellemrum

I de første år kaldtes udliciteringen af buskørsel i HT-området for privatisering. Årsagen hertil var, at kun private selskaber kunne vinde kørslen. I den forstand var der da også tale om privatisering. Siden 1995/96 har også offentlige busselskaber dog kunnet deltage i alle licitationer.

"Privatisering" betyder sådan set, at hele løsningen af en opgave overlades til den private sektor. En privatisering af buskørslen ville altså svare til det system, der i 1986 introduceredes i Storbritannien: buskørsel på markedsvilkår uden offentlige subsidier. Det har der aldrig været tale om i Danmark - udover på fjernbusområdet, og det er en ny ting.

Ordet privatisering bruges i øvrigt også i en bredere betydning om overgang til mere privatlignende organiseringsformer i den offentlige sektor - altså en slags proces-betydning. Eksempler på dette er de offentlige aktieselskaber, som flere af de offentlige busselskaber har været organiseret som.

Med licitationer menes den proces, der også kaldes et udbud eller en udbudsrunde. Trafikselskabet specificerer opgaven (buskørsel), skriver udbudsmateriale med kravspecifikationer (krav til opgaveløsningen), kriterier for valg af tilbud mv. Herefter udsendes udbudsmaterialet og udbuddet annonceres. Busselskaberne rekvirerer udbudsmaterialet, udarbejder tilbud og afleverer dem inden den fastsatte frist. Derefter regner og sammenligner trafikselskabet og beslutter så, hvilke tilbud, man vil antage. Der indgås så en entreprenørkontrakt på typisk 4-6 år med de busselskaber, der gav de tilbud, der blev valgt. I en udbudsrunde udbydes i reglen en stribe "enheder" eller "pakker" med nogle bestemte buslinier.

Der findes variationer over ovennævnte proces. EU-reglerne nævner et par stykker. I HUR har man i de seneste runder anvendt "udbud efter forhandling". Her er der indskudt et par ekstra led. Inden udsendelsen af udbudsmaterialet afholdes en prækvalifikationsrunde, hvor potentielle bydere kan søge om at blive prækvalificeret. Efterfølgende udsendes udbudsmaterialet så de til prækvalificerede, der ønsker at byde. Prækvalifikationsfasen er som sådan ikke en del af det, der gør formen til "udbud efter forhandling". Det er derimod det andet ekstra led, nemlig at der efter modtagelse af tilbuddene forhandles med de enkelte tilbudsgivere om tilbuddene. På baggrund af de forhandlede tilbud træffes så valget af entreprenører.

Her kommer vi så til den anden "myte", der angår valgkriterierne. Man hører ofte, at man ved licitationer vælger det billigste tilbud. Det er ikke forkert, men det er heller ikke hele sandheden.

Ifølge EU-reglerne kan man vælge mellem forskellige kriterier, og det skal såvel i udbudsmaterialet som i annonceringen af udbuddet fremgår, hvilke kriterier, der lægges til grund ved valg af tilbud. Udover "billigste tilbud", der egner sig bedst til meget klart definérbare opgaver som f.eks. køb af fem millioner skruer, findes kriteriet "økonomisk mest fordelagtige tilbud". Det er det sidstnævnte kriterium, der hidtil har været anvendt ved licitationer af buskørsel i Danmark.

Ved det "økonomisk mest fordelagtige tilbud" sammenvejes pris og en række andre kriterier, typisk kvalitet, leveringssikkerhed, erfaring, lokalkendskab mv. Hvis man kigger på de oversigter over indkomne tilbud, der af de fleste trafikselskaber offentliggøres efter en licitation, og sammenligner med resultatet kan man også se, at det ikke altid er det billigste tilbud, der bliver valgt. Med det sagt, skal der ikke herske tvivl om, at prisen er en af de meget vigtige faktorer, når der skal træffes valg om, hvilket tilbud, der skal vælges.

Vi skal også lige aflive den sidste "myte": En licitation er ikke et engangsfænomen. I det meste af den offentlige debat (og økonomisk teoretisk litteratur for øvrigt) fokuseres der alene på, at en opgave, der tidligere har været klaret af det offentlige selv, efter en licitation udføres af en entreprenør på kontrakt mere effektivt og til en lavere pris. Det gælder da også almindeligvis for et førstegangsudbud.

Imidlertid er alle udbud af buskørsel i Danmark i dag genudbud (de sidste førstegangsudbud fandt sted i 2002, jf. tidligere). Produktivitetsstigningen er langt hen ad vejen allerede vundet, og konkurrencen bibringer nu blot til at bevare effektiviteten.

Frem til 1997/98 gik busselskaberne endvidere så langt ned i pris, at kørslen gav underskud. Derfor er timeprisen for entreprenørbuskørsel, den såkaldte bustimepris, også steget igen. Ved de seneste runder (2002) har stigninger på f.eks. 10 pct. ikke været usædvanlige. Derfor er det altså ikke (længere) en "naturlov", at prisen falder ved en licitation. For tiden er det omvendt, men prisen vil nok både gå op og ned over tid i det lange løb.

Når et udbud resulterer i en ny kontrakt siger det sig selv, at den derved erstatter en anden. Indehaveren af den gamle kontrakt er "taberen" af kørslen, mens indehaveren af den nye er "vinderen". Man kan her ihukomme Combus' gamle slogan: "Det sjovere at vinde, medmindre man taber på det, man vinder." Combus var som bekendt på randen af konkurs et par gange, inden Arriva fik lov til at overtage hele biksen for 100 kr. Men det er en anden historie.

Hvad der hører med er dog, at entreprenørskarens sammensætning efter 10 år med licitationer er ændret fuldstændigt. Cirka halvdelen af de private busselskaber er bukket under for konkurrencen eller har valgt slet ikke at byde. I dag udføres langt størstedelen af buskørslen i Danmark af få store busselskaber: Arriva, Connex, City-Trafik, Wulff Bus og Bent Thykjær. De to første er størst og begge udenlandsk ejede. De kører i mange lande og beskæftiger sig også med andre former for kollektiv trafik. City-Trafik er delvist udenlandsk ejet og noget mindre. Endelig er Wulff Bus og Bent Thykjær også med i fortroppen, men de er endnu mindre, og kører i øvrigt slet ikke øst for Storebælt (Wulff Bus har dog budt ved VTs seneste udbud). Ingen af de tre førstenævnte selskaber kørte i Danmark før licitationerne påbegyndtes.

De offentlige busselskaber med DSB og HT som de største er helt væk. Begge selskabers busafdelinger blev skilt ud som selvstændige aktieselskaber og voksede sig i første omgang store. DSBs busselskab kom til at hedde Combus, og rendte ind i alvorlige økonomiske problemer. I 2001 blev Combus solgt til Arriva, der videresolgte halvdelen til Connex. HTs busafdeling kom til at hedde Bus Danmark, og blev i 1999 solgt til Arriva. Hvad de fleste behændigt har glemt er, at årsagen til salget var, at Bus Danmark var ved at udvikle Combus-økonomi.

Andre offentlige selskaber var privatbanernes busselskaber. Enkelte af disse eksisterer fortsat, og en del blev omdannet til offentligt ejede aktieselskaber, men flere er solgt fra. Et enkelt, LF-Bus, vandt sig temmelig stor med meget lave priser i 1995-96, og var således et fortilfælde af Combus-sagen, eftersom selskabet gik konkurs i 1997 - med en markedsandel på 75 pct. i STS-området. I 2000 overgik privatbanerne til amterne, hvorefter amterne altså i enkelte tilfælde ejer entreprenører. Man må nok regne med, at de resterende privatbanebusselskaber bliver privatejede inden for en overskuelig fremtid.

Offentligt ejede busselskaber er også Odense Bybusser, der er et selvstændigt aktieselskab ejet af Odense Kommune, og Århus Sporveje, der er en del af Århus Kommune.

Fjernbuskørslen
Reglerne for fjernbuskørsel er blevet ændret så sent som i 2002, og ændringen da var temmelig radikal. Hidtil har det været meget svært at opnå tilladelse til fjernbuskørsel. Man kunne generelt ikke få tilladelse, hvis der allerede var en rimelig dækning af området med f.eks. InterCity-tog. De få ruter, der eksisterede, var endvidere underlagt temmelig stramme regler.

Men siden 1. juli 2002 har alle private kunnet få tilladelse til at oprette fjernbusruter, der dog ikke må give indenamts betjening, da de derved ville kunne påføre trafikselskabernes subsidierede bustrafik konkurrence. Endvidere stilles der krav til antallet af ugentlige ture. Rent definitorisk er en fjernbusrute som allerede nævnt en rute, der passerer mindst to amtsgrænser.

Når det skrives (januar 2003), er der ikke oprettet en eneste ny fjernbusrute under den nye lov. Den eneste rute, der kører med tilladelse efter den nye lov er Abildskous rute København-Århus-Aalborg, og det skyldes alene, at Abildskou i november 2002 købte Thinggaards rute mellem København og Aalborg og sammenlagde den med sin egen rute mellem København og Århus.

En anden konsekvens af loven er til gengæld, at flere af de jyske X-Bus-ruter må nedlægges eller i hvert fald deles op i flere mindre ruter. Disse køres i trafikselskabsregi, men visse af dem kører på fjernbustilladelser, da de krydser mere end én amtsgrænse. Da den nye lov ikke tillader, at offentlige trafikselskaber kan få fjernbustilladelser, er der således ingen vej uden om en betydelig amputering af et veludbygget og tilmed overskudsgivende ekspresbussystem.

Ingen af delene har vel været intentionen med den nye fjernbuslov. Med lidt held bliver den lavet om inden alt for længe.